Головбух: Бюджет

Об'єднання територіальних громад: від законодавчих норм до практичного втілення

183
Є багато сільських громад, які мають сили для об'єднання, але не хочуть об'єднуватися. Навіть попри вимоги законодавства. Кажуть, що об’єднання зекономить кошти на утримання рад, інших установчих органів… Та коли завдяки об'єднанню територіальних громад староста створить нові робочі місця, але це будуть ті самі люди, що в цьому ключі зміниться?

Як відбувається об'єднання територіальних громад? Передусім реформування місцевого самоврядування, що нині відбувається, має забезпечити формування  нових спроможних територіальних громад. Тобто таких громад, які мають достатньо місцевих джерел наповнення бюджету, інфраструктурних та кадрових ресурсіа, аби їхні ради могли вирішити в інтересах жителів громади всі питання місцевого значення, передбачені законодавством.

Під час об'єднання територіальні громади керуються нормами:

  • Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VIII (далі — Закон № 157);
  • Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженою постановою КМУ від 08.04.2015 №214 (далі — Методика).

Як відбувається об'єднання територіальних громад за законом

Вимоги законодавства можна розділити на дві складові. По-перше, це вимоги, що передбачають добровільне бажання громад об'єднатися, як воно і  повинно бути.

По-друге, на ці вииимоги накладається державницька функція, втілена через складений перспективний план об’єднання.

Нагадаємо, що перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію області (стаття 11 Закону № 157).

Без дотримання перспективного плану об'єднана громада, як би вона не об’єднувалася, не отримає тих преференцій, які передбачені законодавством при об’єднанні громад, зокрема нових бюджетних повноважень і статусу прямих бюджетних відносин. Саме такий перспективний план складає обласна державна адміністрація, яка є гілкою прямої виконавчої влади в державі.

Водночас цей перспективний план як втілення державницької функції повинен бути складеним з урахуванням добровільності об’єднань. Таке поєднання принципу добровільності і державницької функції працює, приміром, у Вінницькій, Хмельницькій, Чернігівській та Полтавській областях.

Як відбувається об'єднання територіальних громад на практиці

Як тільки починається процес об'єднання громад, до роботи приступає обласна державна адміністрація, яка і створює перспективний план під той формат об'єднання, що складається.

Як ми вже говорили, так відбувається нині у Вінницькій, Хмельницькій, Чернігівській та Полтавській областях, де є вже певна кількість об'єднаних територіальних громад. Натомість, в тих областях, де адміністрація не приєднується до роботи, просто створюють перспективний план за своїм баченням.

Далі Мінрегіонбуд отримує пропозиції стосовно створення об’єднаних громад від обласної державної адміністрації.

На цій стадії об’єднання варто згадати також проведення таких етапів:

  • подана ініціатива,
  • обговорена ініціатива,
  • прийняті рішення у всіх сільських громадах на підтримку цієї ініціативи з обговоренням,
  • одразу ж ці сільські ради подали ініціатору (тому сільському голові, який подав цю ініціативу) кандидатури осіб для формування робочої групи;
  • далі ініціатор своїм розпорядженням створює робочу групу, яка є першим легітимним органом майбутньої об’єднаної територіальної громади.

Робоча група розробляє проект рішення про об'єднання, і коли його приймають на засіданнях усіх рад, інформує обласну адміністрацію, що рішення про об'єднання вже ухвалено.

Обласна адміністрація, отримавши повний пакет документів (від ініціативи, обговорення, створену робочу групу, розроблений проект рішень до рішення рад про підтримку проекту про об'єднання) надає висновок відповідності таких документів бюджетному законодавству. Вона може надати висновок про неспроможність громади або ж висновок, що при об’єднанні повністю дотримана законодавча процедура об'єднання і що під час такої процедури порушень законодавства немає. Після такого висновку обласна адміністрація повний пакет документів зі своєю супровідною запискою надсилає до Мінрегіону до того конкретного департаменту Міністерства, який його розглядає.

І якщо Мінрегіон не влаштовує дотримання методики, але від обласної адміністрації є конкретне цьому пояснення — наприклад, відстань між населеними пунктами більша, ніж 20 км, але інший формат об'єднання неможливий через певні географічні умови, — то Мінрегіон допускає таке об'єднання, погоджує перспективний план і графічну частину до нього, видає розпорядження про визнання такої громади спроможною.

Наразі склалася така тенденція, що Мінрегіон пропускає всі громади, не зважаючи на чисельність та відстань, бо він має відповідне протокольне доручення,. Головне — аби від обласної адміністрації було прохання визнати громаду спроможною. Тож наразі громади є дуже різними за кількістю населення та за площею.

Приєднання до міст обласного значення

Суттєвою проблемою об’єднання залишається приєднання громад до міст обласного значення.

Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо добровільного приєднання територіальних громад» від 09.02.2017 № 1851-VIII, який спростив вимоги до приєднання, у своєму початковому варіанті мав положення про беззаперечне визнання спроможними громад, які об’єднуються навколо міст обласного значення, але це положення  не пройшло голосування в Верховній Раді.

Об’єднання громад суміжних районів

Також залишаються певні труднощі з об’єднанням громад суміжних районів. Постійно з’являються причини для затримки такого об'єднання: то в ЦВК немає коштів для проведення виборів, то відсутня графічна частина до перспективних планів…

Чому ж так відбувається? На сьогодні Конституцією України визначено лише межі районів та областей, немає меж села, селища, міста районного значення. Відповідає за виготовлення документів землеустрою Держгеокадастр, а відповідно, повноваження замовити таку документацію має або районна, або обласна рада.

Отже, коли райони є суміжними, громада не може замовити таку документацію, адже законодавством передбачено, що таку документацію може замовити районна рада або обласна (у разі якщо районні  ради не створені). Коли змінюється територія двох районів, як один з них може замовити зміну іншого району? Тому тут може працювати лише обласна рада.

Тож у тих регіонах, де обласна рада дійсно працює, зміни відбуваються. Наприклад, в Донецькій області був унікальний випадок — створення Миколаївської територіальної громади, Миколаївка була адміністративно підпорядкована не просто іншому району, а місту обласного значення Слов’янську.

На прохання обласної адміністрації Верховна Рада прийняла постанову, якою затверджені зміни меж районів і скасоване адміністративне підпорядкування.

Нагадаємо, що на сьогодні всі повноваження щодо зміни меж території, найменування, перейменування, об'єднання, роз’єднання, відповідно до Конституції належать Верховній Раді.

Ці повноваження в частині зміни меж районів реалізуються:

  • або у вигляді закону, прийнятого Верховною Радою (як-то Закон «Про адміністративно-територіальний устрій», який, на жаль, невідомо, коли буде затверджено);
  • або у вигляді відповідної постанови Верховної Ради, що затверджує зміну території районів або скасує адміністративне підпорядкування на конкретній території.

Підставою для цього є рішення про створення об'єднаної територіальної громади. Адже територіальна громада відповідно до Закону № 157 визнається чинною рішеннями про об'єднання відповідних міських, селищних чи сільських рад. Як тільки набрали чинності рішення про об'єднання, громада де-юре вважається створеною. Хоча варто зазначити, що нині де-факто понад 200 громад, які де-юре вважаються створеними, ще  чекають перших виборів.

Об'єднання територіальних громад і нові повноваження

Коли відбувається об'єднання громад, приміром села з селищем, цілком логічним є запитання, чи втрачають ці населені пункти свій статус. На перший погляд, оскільки змінюється статус  громади, у неї має бути й  більше повноважень. Утім, не все так просто.

Ця реформа досить своєрідна. Одразу відбувається перехід понять: об'єднання — укрупнення, створення — втрата чинності. Водночас при створенні об'єднаної територіальної громади статус населеного пункту не змінюється.

Об'єднуються кілька населених пунктів, утворюються межі об'єднаної територіальної громади, але потрібно докласти чимало зусиль, щоб узаконити ці межі. Тобто щоб обласна рада замовила виготовлення таких документів, а Держгеокадастр їх виготовив. А якщо змінюються межі районів, потрібно отримати  ще й письмове затвердження Верховною Радою відповідної графічної частини документів.

Якщо говорити про містобудівну документацію, виникає чимало запитань, для вирішення яких потрібно залучити багато фахівців. Адже об'єднана територіальна громада має право перебрати на себе повноваження Архбудконтролю так само, як і міста обласного значення перебирають на себе ці повноваження, але це здебільшого лише теоретична можливість. Є лише кілька об'єднаних територіальних громад, яким вдалося взяти на себе повноваження Архбудконтролю.

На сьогодні є багато громад, які не мають достатньої інфраструктури, але ідуть на об'єднання. Навіщо вони це роблять? Якщо люди хочуть рухатися в одному напрямку, ніхто не може їм цього заборонити. При цьому, коли у громади вже є розвинена матеріальна база, їй буде легше працювати, якщо ж немає, вона має думати, де взяти кошти на утримання.



Підписка на статті

Підпишіться на розсилку, аби не прогавити жодної важливої та цікавої статті. Це БЕЗПЛАТНО. З нашою допомогою працювати легше!